深化农业供给侧结构性改革、走好质量兴农之路，核心是推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化发展，优化农业生产力布局，推动农业发展导向从“增产”转向“提质”。

当前，我国农业转型升级已初见成效。近年来，各地锚定市场需求调整优化农业结构，绿色、生态、优质、安全的农产品供给持续增加。但同时也要清醒认识到，推动农业全面升级依旧任重道远。今年中央一号文件明确指出，我国农产品存在阶段性供过于求和供给不足并存的问题，农业供给质量亟待提升。

推动农业由增产导向转向提质导向，需聚焦两大重点、统筹两个关系。

两大重点方面，一是要筑牢根基、稳住粮食安全。粮食安全是事关国计民生的战略性问题，必须始终保持战略清醒。要牢固树立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全观，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，严守耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，切实保障谷物基本自给、口粮绝对安全。同时，要保障种粮农民基本收益，持续调动农民种粮、地方抓粮的积极性。

二是要提质增效、践行高质量发展。要紧扣高质量发展要求，制定并实施国家质量兴农战略规划，加快构建质量兴农评价、政策、工作、考核四大体系。要抓住当前国内外粮食供需宽松、库存充裕的窗口期，通过粮改饲、粮豆轮作等方式优化种植结构，针对市场短缺品种扩大生产规模；同时扩大退耕还林还草和休耕轮作范围，加大黑龙江水田休耕、湖南重金属污染地区耕地治理、河北小麦季节性休耕力度，促进粮食供需总量与结构的动态平衡。

两个关系方面，一是要统筹好政府与市场的关系。要坚持市场配置农村资源要素与提升农业支持保护效率相统一，兼顾市场化改革取向与农民利益保护，深化农产品价格和收储制度改革，完善农业支持保护政策。在生产者补贴、收入保险等配套制度尚未健全的现阶段，要稳定政策制度框架、优化定价机制，根据市场供求和价格波动适度调整最低收购价，增强价格弹性，释放价格市场化信号。去库存工作要坚持“存量消化”与“增量管控”双管齐下，短期内加快消化现有库存，长效上逐步控制增量，推动去库存思路从计划思维向市场观念转变，用经济手段调动地方和企业参与积极性。此外，要加快构建新型农业补贴与支持政策，稻谷、小麦两大口粮是粮食安全的核心，在合理调整最低收购价的同时，按照“降多少补多少”原则足额发放补贴，稳定农民收入预期，为分步推进市场化改革铺路；同时顺应粮食市场化改革方向，发挥农业保险市场化工具作用，探索推广粮食完全成本保险和收入保险，织密织牢种粮收入安全网。

二是要统筹好国际国内两个市场、两种资源的关系。当前，我国农业贸易大国地位日益凸显，已成为全球第一大农产品进口国和第二大农产品贸易国。总体而言，农产品贸易有效缓解了国内农业资源环境压力，保障了国内市场供应稳定。但也要看到，我国农业贸易的大国效应尚未充分释放，农业基础竞争力不足，低成本优势逐步减弱；农产品贸易话语权缺失，与贸易大国地位不相匹配；农业“走出去”仍处于起步阶段，对外投资多集中于附加值低、技术含量不高的劳动密集型行业和传统领域，尚未形成集加工、仓储、物流、贸易于一体的全球农产品供应链。下一步，要围绕“一带一路”建设和地缘政治布局，完善农业全球战略规划，明确利用国际市场、国际资源的方向与重点领域；要统筹处理与贸易伙伴国的关系，兼顾国内农业产业安全和农民利益，做到该进口的主动进口、该保护的坚决保护、该出口的全力拓展，最大限度发挥农业贸易对农业发展的促进作用，服务国家对外发展战略。

近年来，我们持续强化适度规模经营的引领作用，出台一系列政策扶持新型农业经营主体，这些举措完全契合现代农业的发展方向。但越是推进规模经营，越不能忽视小农生产这一基本盘。

人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产模式，是我国农业发展必须长期面对的现实。妥善处理发展适度规模经营与扶持小农生产的关系，是乡村振兴进程中至关重要的政策课题。我们要坚持以家庭小农生产为基础，与多种形式适度规模经营引领相协调；既要锚定“发展规模经营是农业现代化必由之路”的前进方向，也要认清“小规模农业经营是很长一段时间内我国农业基本经营形态”的基本国情农情。

一方面，要深入实施新型农业经营主体培育工程，大力发展家庭农场、农民合作社、农业龙头企业、社会化服务组织及农业产业化联合体，积极探索多种形式的适度规模经营。实践中，各地的探索颇具成效：通过发展多元化社会化服务，依托土地股份合作、土地托管、代耕代种等有效形式，在不打破家庭经营格局的前提下，推行统种统收、统防统治乃至统销统结，以服务规模化破解经营细碎化难题，实现了农业区域化布局、专业化经营、标准化生产，最终达成节本增效、提质增效、营销增效的多重目标。这种模式成功破解了亿万普通农户对接现代农业的难题，值得认真总结、持续完善并加快推广。

另一方面，必须立足农户家庭经营的基本面，充分发挥新型农业经营主体的带动作用。要出台普惠性政策扶持措施，培育各类专业化、市场化服务组织，提升小农生产经营的组织化程度；改善小农户生产设施条件，增强其抗风险能力；拓宽小农户增收渠道，着力强化服务联结，真正把小农生产引入现代农业发展的快车道。

以绿色发展引领乡村振兴，是一场关乎农业农村长远发展的深刻变革。我们必须牢固树立并践行“绿水青山就是金山银山”的理念，落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹山水林田湖草沙系统治理，严守生态保护红线，让绿色成为乡村振兴的鲜明底色。

近年来，我国乡村绿色发展迈出坚实步伐。各地大力推行绿色生产模式，坚决打好农业面源污染防治攻坚战，农业资源利用强度持续下降，农田灌溉水有效利用系数提升至0.55以上；退耕还林还草面积达4240万亩，耕地轮作休耕制度试点扩大到1200万亩。农业面源污染加重的势头得到遏制，以垃圾处理、污水治理为重点的农村人居环境整治全面提速，全国73.9%的行政村已实现生活垃圾有效处理。尽管成效显著，但乡村环境与生态领域的突出问题仍不容忽视。

资源硬约束日益趋紧。人多地少水缺是我国基本国情，耕地质量下滑问题凸显，黑土层变薄、土壤酸化、耕作层变浅等现象普遍存在；农田灌溉水有效利用系数较发达国家平均水平低0.2，华北地区地下水超采问题尤为严重。环境污染问题亟待破解。工业“三废”和城市生活外源污染持续向农业农村扩散，上亿亩耕地遭受不同程度重金属污染，农村垃圾、污水治理水平仍处于较低水平。生态系统退化趋势明显。全国水土流失面积仍超290万平方公里，草原超载过牧问题未得到根治，湖泊、湿地面积不断萎缩，生物多样性受到严重威胁，濒危物种数量持续增多。体制机制短板亟待补齐。反映水资源稀缺程度的价格机制尚未建立，循环农业发展激励机制不够完善，种养业发展失衡问题突出；农业生态补偿机制尚不健全，污染责任主体模糊、监管机制缺失，污染成本过低的现状未能得到根本扭转。

以绿色发展引领乡村振兴，需聚焦四大重点精准发力：

一是攻坚农业生态突出问题。大力推广农业清洁生产方式，做到该减量的坚决减量、该退出的有序退出、该治理的彻底治理。坚持对症下药、综合施策，加大水土流失区、地下水漏斗区、土壤重金属污染区治理力度，分类有序退出超载边际产能。

二是加大农村生态保护修复力度。将山水林田湖草沙作为有机整体，研究制定系统养护修复措施，健全耕地、草原、森林、河湖休养生息制度，完善轮作休耕制度。把农业节水作为方向性、战略性任务来抓，大规模实施农业节水工程，推进农业水价综合改革，加快构建合理水价形成机制与节水激励机制。

三是健全生态效益补偿机制。环境污染治理既要杜绝新增“欠账”，更要逐步偿还“旧账”。加快构建以绿色生态为导向的政策支持体系，让守护生态环境的主体不吃亏、得实惠。

四是提速农村人居环境整治与美丽宜居乡村建设。整合各类资源，锚定整治目标，明确建设标准，彻底改变农村脏乱差面貌，为广大农民打造干净整洁、舒适宜居的生产生活环境。

乡村振兴，既要塑形，也要铸魂。唯有培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，才能真正焕发乡风文明新气象。推动农村全面进步、农民全面发展，必须坚持物质文明与精神文明齐抓共管，不断提升农民精神风貌，持续提高乡村社会文明程度。

在工业化、城镇化快速推进的浪潮下，农村人口流动性显著增强，乡土社会固有的血缘、地缘纽带逐渐松弛，农村正从传统熟人社会加速向“半熟人社会”演变。在此过程中，一些地方的乡村文化特色日渐消弭，传统重义轻利的道德观念受到侵蚀、不断淡化；人际关系愈发功利化，人情往来被商品化裹挟，维系农村社会秩序的乡村精神逐步消解，一定程度上造成了乡村社会秩序的失范。部分农民的社会责任与公德意识日渐淡薄，与家人的情感联结趋于淡漠，家庭观念不断弱化，不养父母、不管子女、不守婚则、不睦邻里等违背家庭伦理与社会公德的现象时有发生，家庭的稳定性持续受到冲击。与此同时，封建迷信有所抬头，陈规陋习沉渣泛起，一些农村地区红白喜事大操大办，攀比之风与过度消费盛行，败坏了乡村风气。而在农村精神文明建设层面，还缺乏一套适配农村社会结构特征、契合农民实际需求的有效方式、办法与载体，不少工作存在隔靴搔痒、流于形式的问题，难以真正深入人心。

乡村振兴成色足不足，要看农民的精气神旺不旺，要看乡风民风纯不纯，要看乡亲们的心齐不齐。推进乡村精神文明建设，必须以社会主义核心价值观为引领，坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，采取符合农村特点、贴近农民生活的有效举措，加强农村思想道德建设，完善农村公共文化服务，深入开展移风易俗行动，大力弘扬向上向善的乡村文明。此外，传承发展并活化提升农村优秀传统文化，也是乡村振兴的重要课题。要切实加强传统村落保护力度，深入挖掘独具特色的乡村文化资源，做好非物质文化遗产的整理、保护、展示与宣传工作，让优秀传统文化在乡村沃土中焕发新的生机与活力。

乡村振兴，离不开稳定和谐的社会环境。加强和创新乡村治理，关键在于构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，让农村社会既充满生机活力，又保持和谐有序。

当前，农村经济社会结构正经历深刻转型，呈现出三大显著变化。一是农民持续流动。2017年全国乡村人口较2010年减少9081万，较2000年更是减少3.127亿。大量人口向城镇迁移，村庄空心化、农民老龄化程度持续加剧，青壮年劳动力外出务工催生家庭分离现象，“三留守”问题日益凸显。

二是农民群体分化。曾经同质化的农民群体，逐渐出现明显的职业、收入与利益分化，带来农民意愿诉求的多元化和行为方式的多样化。2016年全国第一产业从业人员仅2.1亿人，较2000年和2010年分别减少1.5亿人和6000余万人。不同阶层、不同群体的农民有着差异化的利益诉求，利益表达方式也各不相同，这给农村社会发展和乡村治理带来了全新挑战。

三是农民个体原子化。市场经济的发展，在激发农户个体发展经济、改善生活积极性的同时，也瓦解了部分传统经济与社会合作机制，强化了农民的个体意识，弱化了他们对村庄生产生活共同体的归属感。

面对农村社会的深刻变革，我国农村社会发展和乡村治理在体制、机制等方面，还存在诸多不相适应之处，面临一系列新挑战：部分农村基层党组织软弱涣散问题突出；基层政府和组织的服务、组织、动员能力有所弱化；农村集体经济薄弱，管理权威与服务能力不足；村民自治机制难以有效运转，组织农民的难度不断加大。

农村诸多社会问题，归根结底可以归结为一个“散”字。农民缺乏有效的组织带动与联结，缺少凝聚力和向心力，利益、情感与互助的纽带日渐松弛。因此，坚持和创新乡村治理，提高农民的社会组织化程度至关重要。从整体来看，如何充分发挥党支部的核心引领作用、自治组织的基础作用、集体经济组织和合作组织的纽带作用，以及其他社会组织的补充作用，让农民得到各类组织的引导、教育、服务与管理，让农村家户联系更紧密、守望相助的传统重新焕发生机、干群关系愈发亲近，值得深入研究与探索。

农村与城市不仅外在形态迥异，社会关系和治理方式也截然不同。乡村社会区别于城市社会的一个显著特征，就是具有“熟人社会”或“半熟人社会”的属性。推进乡村治理，必须采取契合农村特点的方式方法，既要运用现代治理理念与手段，更要善于激活农村传统治理资源的效能。

例如，近年来浙江率先探索自治、法治、德治相结合的治理模式。当地在完善村民自治、强化法治保障的同时，制定村规民约、行业守则等道德章程，搭建道德讲堂、文化礼堂等载体平台，开展道德评议活动，全面提升德治水平，推动“三治”深度融合。这一模式在化解社会矛盾、促进乡村和谐稳定方面发挥了积极作用。各地可借鉴浙江等地的成功经验，培育兼具地方特色与时代精神的新乡贤文化，充分发挥新乡贤在乡村治理中的积极作用。

总而言之，以法治“定纷止争”，以德治“春风化雨”，以自治“消化矛盾”，以党的领导统揽全局，加快构建自治为基、法治为本、德治为先的“三治融合”治理格局，是乡村实现善治的必由之路。

乡村振兴，农民是主体。必须充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，持续促进农民增收，稳步缩小城乡居民生活水平差距，让农民成为有吸引力的职业，把乡村建设成为幸福美丽的新家园。

农民钱袋子鼓不鼓，是检验其获得感的重要标志。党的十八大以来，农民收入增速连年跑赢城镇居民，2017年农民人均可支配收入首次突破1.3万元，较2012年增长60.1%；城乡居民收入相对差距持续收窄，由2012年的2.88∶1降至2017年的2.71∶1（需注意的是，城乡居民收入绝对差距从2013年的17037元扩大至2017年的22964元）；农村居民恩格尔系数从2012年的37.5%下降到2017年的29.3%。尽管成效显著，但受多重因素影响，当前农民增收形势严峻，继续保持较快增长的后劲明显不足。

从收入增速来看，农民增收已步入“减速带”。从收入结构分析，受农业生产成本攀升、国际大宗农产品价格低迷、国内稻谷小麦玉米最低收购价政策调整等因素影响，家庭经营性净收入增长乏力；与此同时，国内经济换挡降速，劳动密集型产业转型升级，去产能、去库存、调结构覆盖多个行业，农民转移就业空间收窄，工资性收入增速同步放缓；财产性收入在农民可支配收入中的占比不足3%，短期内难以成为增收的重要支撑。对此，必须高度重视，坚持富民为本、富民为先，结合乡村振兴战略实施，进一步优化政策环境，深入推进农业供给侧结构性改革，充分挖掘乡村多元价值，大力发展新产业新业态新模式，推动农村一二三产业深度融合，千方百计拓宽农民增收渠道，确保城乡居民收入差距缩小的态势不逆转。

近年来，农村基础设施和公共服务水平显著提升，农民民生保障持续加强。但不容忽视的是，现阶段城乡差距最直观的体现仍是基础设施差距，城乡发展不平衡最突出的症结仍是公共服务不平衡，尤其是社会保障领域的短板问题较为突出。下一步，要统筹公共资源在城乡间的均衡配置，构建全民覆盖、普惠共享、城乡一体、均等服务的基本公共服务体系。

对于农村基础设施，既要加大建设投入力度，更要健全完善管护机制，确保基础设施建得好、护得好、用得久。对于农村基本公共服务，要推动提档升级，着力改善服务质量，真正实现从“有”到“优”的转变，促进城乡基本公共服务从形式普惠迈向实质公平。要持续加大投入，推动新增教育、医疗卫生等社会事业经费向农村倾斜；以增强公平性、适应流动性为重点，推进社会保障制度城乡统筹并轨，完善城乡一体的社会救助体系和最低生活保障制度，健全农村养老服务体系。

要加快农业转移人口市民化进程，落实户籍制度改革举措，妥善解决随迁子女上学、社保、医疗、住房保障等实际问题，让更多随迁家庭融入城市生活。要加大对返乡创业农民工的政策扶持力度，让更多留守人群实现家庭团聚、感受亲人关爱。同时，建立健全留守人员关爱服务体系，在基本生活保障、教育、就业、卫生健康、心理情感等方面，为他们提供及时有效的服务。

长期以来，资金、土地、人才等要素单向从农村流入城市，导致农村发展严重“失血”。当前，城乡要素合理流动机制仍存在短板，要素进城下乡的渠道尚未完全打通，不平等交换问题依然存在。实施乡村振兴战略，必须聚焦“钱、地、人”核心要素供给，瞄准关键环节，破除体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

一是破解“地”的难题，核心在于深化农村土地制度改革，健全土地要素城乡平等交换机制，释放农村土地改革红利。 要巩固完善农村基本经营制度，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，给农民吃下长效“定心丸”。

完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权，发展多种形式适度规模经营。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，尽快将成熟可行的做法转化为普惠性政策。按照“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的要求，探索宅基地“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房利用政策。需要明确的是，适度放活宅基地和农房使用权，并非允许城里人下乡买房置地，而是为了吸引资金、技术、人才等要素流向农村，让闲置农房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体。同时，要严格落实土地用途管制，严禁违规买卖宅基地，坚决杜绝利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

实施乡村振兴战略，必须打破“农村建设用地用不了、用不好”的困局。一方面要盘活存量，通过村庄整治、零散建设用地整理等方式节约的建设用地，重点向乡村振兴倾斜；另一方面要优化增量，调整用地规划布局，预留一定比例年度新增建设用地计划指标，支持农村新产业新业态发展。

二是攻克“钱”的难关，关键在于健全投入保障制度，创新投融资机制，构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。 要建立乡村振兴财政投入保障制度，推动公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保投入规模与乡村振兴目标任务相匹配。

乡村振兴单靠财政投入远远不够。要支持地方政府发行一般债券，鼓励试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券；抓紧出台金融服务乡村振兴指导意见和考核评估办法。工商资本是乡村振兴的重要力量，要落实融资贷款、配套设施补助、税费减免、用地等扶持政策，明确政策边界，维护农民利益，引导工商资本发挥积极作用。

长期以来，土地出让收益取之于乡、用之于城，直接用于农村建设的比例偏低。对此，需创新政策机制，让土地增值收益更多反哺乡村振兴。2018年中央一号文件提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴。这项政策作用显著：

其一，高标准农田建设新增的耕地数量真实、质量优良，还能拓宽建设资金来源，加快建设步伐。“十二五”期间全国高标准农田建设新增耕地率接近4%，“十三五”虽略有下降，但部分地区仍有潜力，比如四川在满足本省占补平衡后，“十三五”可调剂出约70万亩指标。

其二，能有效缓解部分省份耕地占补平衡压力。目前浙江、江苏等省份耕地后备资源匮乏，省域内占补平衡难度极大，跨省域调剂为其拓宽了补充耕地来源。

其三，有利于生态保护。过去依赖开垦未利用地补充耕地的方式，已难以适应生态建设要求。

综合考量多方因素，中央决定在经济发达省份逐步停止未利用地开垦，完善耕地占补平衡管理机制。此举既能缓解部分省份占补平衡压力，又能拓宽乡村振兴筹资渠道，但需强化监管，确保高标准农田建设新增耕地数量真实、质量可靠，实现“占优补优”。

三是打通“人”的梗阻，重点在于畅通智力、技术、管理下乡通道，汇聚乡村振兴的人才力量。 乡村振兴，关键在人、关键在才。要在“引”字上做文章，抓好招才引智工作，推动各路人才“上山下乡”投身乡村振兴。据农业农村部统计，全国返乡下乡创新创业人员已超700万人，其中80%以上投身新产业、新业态、新模式。要通过发展农村产业、改善农村环境，吸引城市人才扎根农村。

要打破城乡人才双向流动的制度壁垒，建立有效激励机制，把有志于农业农村发展的人才“引回来”，让城市人才在乡村建功立业，让各界人士找到参与乡村建设的渠道。

造就乡村振兴人才队伍，还要在“育”字上多下功夫。整合资金资源，完善培训机制和内容，大力培育新型职业农民，全面建立职业农民制度，培养一大批乡村本土人才。同时在“用”字上出实招，注重从高校毕业生、返乡农民工、退伍军人中选拔充实乡村干部队伍，为乡村振兴注入强劲人才动能。

习近平总书记在中央农村工作会议上深刻指出，办好农村的事情、实现乡村振兴，关键在党。必须切实提升党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力与定力，确保党始终总揽全局、协调各方，不断提高新时代党领导农村工作的能力和水平。各级党委和政府要深刻认识实施乡村振兴战略的重大意义，将其摆在优先位置，使其成为全党的共同意志与行动，做到认识统一、步调一致。要把农业农村优先发展原则贯穿各领域，在干部配备上优先考虑、要素配置上优先满足、资金投入上优先保障、公共服务上优先安排，把党管农村工作要求落到实处，为乡村振兴提供坚强政治保障。

要建立实施乡村振兴战略领导责任制，构建中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。县委书记要扛起“三农”工作重任，当好乡村振兴“一线总指挥”；加强各级党委农村工作部门建设，充分发挥其决策参谋、调查研究、政策指导、推动落实、督导检查的重要作用。各省（自治区、直辖市）党委和政府需每年向党中央、国务院报告乡村振兴进展情况，建立市县党政领导班子和领导干部实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用的重要依据，以考核倒逼责任落实。

扎实推进抓党建促乡村振兴，建立第一书记选派长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派驻第一书记。坚持把农村一线作为培养干部的重要阵地，注重提拔使用实绩突出的基层干部，形成人才向农村基层一线流动的鲜明用人导向，不断充实乡村振兴骨干力量。同时强化乡镇、村干部关心关爱和待遇保障，加强党风廉政建设，完善党务、村务、财务公开制度，筑牢基层治理根基。

要科学把握乡村差异性和发展分化特征，坚持规划先行，对村庄保留、整治、缩减、扩容等事项开展科学论证，实行分类指导、因村制宜、精准施策，彰显地方特色与乡村韵味。坚决防止违背农民意愿，杜绝照搬城市建设模式，严禁盲目合村并组、撤村并居、集中上楼等行为，避免打乱传统村庄边界、侵蚀村民自治基础。完善规划体制，通盘谋划城乡发展规划，推进一体设计、多规合一，破解城乡规划脱节问题。强化法治保障，将行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法的保障和推动作用，为乡村振兴保驾护航。